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学习《出境入境管理法》需把握实质内涵

信息来源:市外事办信息提供日期:[内容纠错]

  新的 《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)经过多次修改,于2012年6月30日经十一届全国人大常委会第27次会议表决通过,自2013年7月1日起施行。《出境入境管理法》作为规范、管理中外人员出入境行为的法律,与出入境边防检查机关的执勤执法工作息息相关,应逐条逐款地认真学习,全面深入地理解把握。

  对于加强和改进出入境边防检查工作具有重要意义

  《出境入境管理法》在认真总结改革开放以来出入境管理执法服务工作实践经验的基础上,针对原有出入境管理法律法规较为分散、衔接配合不够、部分法律条文冲突等问题,积极整合了《中华人民共和国公民出境入境管理法》(以下简称《中管法》)、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》(以下简称《外管法》)有关内容,并将“两法”实施细则和 《中华人民共和国出境入境边防检查条例》中较为成熟的部分吸收进法律加以明确,实现了出入境管理由“分散立法”向“统一立法”的转变,构建了较为科学、完整的出入境管理制度体系,较好地解决了原出入境管理法律法规的部分规定与 《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律存在矛盾等问题,为确保出入境管理执法工作依法行政奠定了基础。

  进一步固化了出入境边防检查机关执法主体的法律地位

  就目前而言,《外管法》《中管法》是边防检查工作的基本依据。但是“两法”对出入境边防检查工作均原则性地作了简单提及,现在看来,“两法”中遗漏的恰恰是边防检查工作必须在法律中明确的。因此,就产生了如下问题:一是“两法”授予出入境边防检查机关的边防检查权与授予对相对人的违法行为的处罚权不一致,出入境边防检查机关行政处罚的执法权力是通过公安部规范性文件赋予的,这种权力授权的临时性,相对出入境边防检查的严肃性显得太随意,造成出入境边防检查机关实施行政处罚的“越位”或“缺位”;二是出入境边防检查机关 (包括现役制单位)是否具备县级或县级以上公安机关的行政处罚主体资格,没有明确的法律依据,是否具有资格行使行政拘留权,现实法律也没有明确授权或禁止,存在着争议;三是公安机关实施行政处罚的范围广、种类多、专业性强,尽管同属公安机关,也绝非每个具有行政处罚资格的行政主体,都可以对每一个种类的违法行为,或每一个实施了违法行为的行政相对人实施行政处罚。

  从严格的法律意义上讲,“两法”是法律,属于上位法,而现实工作中实施行政处罚的主要依据《中华人民共和国出境入境边防检查条例》是法规,属于下位法。针对某种违法行为实施某一种类处罚时,法律与法规在对出入境边防检查机关行政处罚主体资格的表述上不一致,并且下位法越位上位法,从而造成了出入境边防检查机关的行政处罚主体资格处于不确定的尴尬状态,影响到出入境边防检查机关执法主体的威信。而在此次出台的《出境入境管理法》第7章第70条规定“本章规定的行政处罚,除本章另有规定外,由县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关决定”,明确了出入境边防检查机关是《出境入境管理法》行政处罚的独立执法主体,并且非常清楚地规定了出入境边防检查机关的执法权限,以法律的形式进一步固化了出入境边防检查机关的执法主体地位,从根本上解决了出入境边防检查机关的行政处罚主体资格长期不确定的尴尬状态。

  在总则和具体制度上体现了管理与服务并重原则

  在《出境入境管理法》总则第8条中将“管理与服务并重”作为出入境管理工作的基本原则,在立法目的上表现为既要维护国家的主权、安全和社会秩序,发挥出境入境管理在保障国家安全中的职能作用,又要促进对外交往和对外开放,为经济社会发展提供支持,公正执法,便民高效,努力创造安全、便捷、和谐的出境入境秩序。这一原则和《公安部关于进一步提高边检服务水平的意见》中提到的“以服务为中心,坚持顺畅通关,坚持严密管控”的新时期边检工作方针不谋而合,并且将此方针上升到了法律的高度。经过几年实践证明,提高边检服务水平工作的开展适应了当前经济、国内外形势发展的需要,找准了多年以来制约出入境边防检查机关队伍建设发展的根本性问题,符合广大出入境人员的切身利益。提高边检服务水平工作实现了全国出入境边防检查工作重心向 “以服务为中心”的根本性转变,确立了“人本、专业、安全”的服务理念。

  在《出境入境管理法》具体制度的规定上,也体现了“管理与服务并重”的原则。如第11条规定,具备条件的口岸,出入境边防检查机关应当为中国公民出境入境提供专用通道等便利措施;第14条规定,定居国外的中国公民在中国境内办理金融等事务时可以凭本人护照证明身份;第31条规定符合国家规定的专门人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人,经批准可以办理外国人居留证件等。

  进一步完善了外国人入境签证签发制度

  根据新时期形势发展的需要,《出境入境管理法》第16条规定普通签证中增加“人才引进”类别,这一规定较好地落实了“引资引智”政策,有利于更好地吸引海外优秀人才来华服务工作。据统计,自1978年以来,我国累计向国外输送留学生、学者总计192余万。当中国人才全球输出时,“回流”却十分有限,目前仅回国60余万,比例不足1/3。此次出入境管理法在普通签证中增设“人才签证”类别,是中国政府向海外人才发出的积极信号:从强调“人”回归到强调“才”回归,从提倡“回国服务”到提倡“为国服务”,为海外人才“为国服务”再开绿色通道。

  目前看来,我国实行的只是人才工作签证,尚未涉及在国外已很普遍的移民签证,希望国家能够加大放宽签证力度,让有一定资质的人才从持有人才签证转化为持有移民签证,作为海外人才申请中国“绿卡”的前奏。

  加大了打击非法出入境行为的力度,适当提高了处罚幅度

  法律法规的权威性就在于其强制力的不可逃避性,轻重适度的惩罚力度才能使人们不敢轻易以身试法。现行的出入境边防检查行政处罚力度过小,执法缺少权威性,远不能震慑违法分子,无法保障正常出入境秩序。根据社会经济发展情况,《出境入境管理法》对一些违反出境入境边防检查行为的处罚幅度进行了上调,涉及7个条款21个项目,处罚幅度上调多数为二至三倍,最高的是第82条,上调为原处罚金额的四倍,加大了打击非法出入境行为的力度,提高了出入境边防检查行政执法的震慑力度。

信息索取号: 031200-02-2014-022068 公开类型: 主动公开 生成日期: 2014-01-14